Une décentralisation limitée mais transparente et sans risques budgétaires majeurs. Une déconcentration très insuffisante qui ralentit et rend opaque une partie de la dépense publique.
Une décentralisation limitée mais basée sur des relations financières simples et transparentes
La Guinée a engagé depuis les années 98, un mouvement de décentralisation. Les communes, échelon de base recoupant celui de la ville ou du village, ont été créées en 1999 et les régions. Entre-temps, une nouvelle réforme communale est intervenue en 2016 et une réforme de la fiscalité locale en 2020. Depuis, une nouvelle réforme communale a vu le jour en 2024 et une loi de répartition des compétences entre l’Etat et les collectivités locales est en préparation.
En masses relatives, les dépenses des collectivités locales représentent quelques 10% seulement de celles de l’Etat ce qui reflète la forte centralisation des services publics en Guinée (la proportion en France, par exemple, est de 60%). Les relations financières Etat-collectivités locales reposent exclusivement sur des transferts de fiscalité : une part de 30% de la TVA aux communes, et accessoirement, une part de 1% de l’impôt sur le revenu et 1% sur l’impôt sur les sociétés aux régions. Le produit de ces transferts est comptabilisé en recette d’un compte spécial du Trésor de la loi de finances et la dépense correspondant à son reversement aux collectivités figure en dépense du compte (8 Mds GNF en 2022). L’effort global de l’Etat en faveur des collectivités locales est visualisé aisément dans la loi de finances. Les collectivités locales disposent aussi d’une fiscalité propre, au titre d’impôts votés au niveau de l’Etat et rétrocédés (taxe mobilière, immobilière et patente) et au titre de taxes locales, elles gagneraient à être publiées au journal officiel (au lieu d’une seule parution dans une circulaire du ministère de l’intérieur) et surtout, les calculs afférents aux potentiels fiscaux pondérés gagneraient à être explicités. Un fonds de réajustement existe pour une quarantaine de communes défavorisées par ce système sous réserve d’une convention et d’un plan de résorption des difficultés en 5 ans ; son montant reste négligeable et les cas sont marginaux.
Au total, la transparence globale et la fiabilité des relations financières entre l’Etat et les collectivités locales semblent bien assurées, sans faire courir de risques majeurs au système d’ensemble des finances publiques. Les relations avec l’État se nourrissent aussi de relations de partenariat actives qui donnent satisfaction, même si elles se traduisent souvent par une participation des collectivités supérieure pour mieux « attirer » les co-financements étatiques ; même s’il reste quelques zones d’incertitudes et que les dispositions sont obsolètes.
Dans ce contexte global de décentralisation, la conservation d’un régime d’approbation des budgets annuels des communes par la direction du Budget et l’Intérieur va devenir obsolète, notamment du fait de la mise en œuvre du contrôle des communes par les cours régionales des comptes. La forte concentration des pouvoirs de décision au niveau des administrations centrales mine la déconcentration plus que les procédures budgétaires de dépenses elle-même (il ne sert à rien de déléguer des crédits à des ordonnateurs secondaires, même rapidement, si ceux-ci n’ont aucun pouvoir pour réaliser les opérations sous-jacentes à ces crédits).
Il apparaît donc nécessaire de faciliter, parallèlement aux procédures budgétaires de déconcentration, les conditions de programmation ascendante des opérations en les rattachant autant que possible à des plans ou schémas directeurs nationaux, qui confèrent une meilleure visibilité aux opérations elles-mêmes et qui facilite à la fois la décision au niveau central et la mise en application au niveau déconcentré. Ceci est particulièrement vrai pour les dépenses lourdes d’équipement (schéma routier, carte universitaire, carte sanitaire, …). La déconcentration se heurte souvent à des résistances internes et complexes au sein même des ministères techniques.
– Les projets de réforme de globalisation et de la gestion publique
Les autorités guinéennes sont très conscientes de l’état insuffisant de déconcentration et se sont engagées dans un processus, semble-t-il, durable de réforme. Celle-ci revêt plusieurs aspects qui convergent tous sur les deux points d’achoppement de la situation actuelle le stade de la programmation-négociation des crédits qui doit impérativement prendre en compte la dimension centrale ou déconcentrée de la gestion des crédits et le stade de l’exécution qui doit permettre une réelle déconcentration en associant à la délégation des crédits les transferts de compétences y afférents. La première réforme engagée a porté sur le bout de la chaîne du circuit de gestion des crédits : c’est donc une réforme, en aval, au niveau d’en amont. Elle consiste à laisser une plus grande autonomie aux ordonnateurs secondaires pour effectuer, sur leurs crédits délégués, des mouvements de crédits au sein d’un même paragraphe, sans avoir à obtenir l’accord préalable du ministère des finances mais en tenant informé le Contrôle des dépenses. Une contrainte d’objectifs et de résultats est posée pour l’admission à ce régime de flexibilité après contractualisation avec la direction du Budget. Une première expérience avec un ministère pilote (la Santé) en 2012 s’est poursuivie avec de nombreux autres ministères en 2023 Après des débuts un peu difficiles, suite à un état manifeste d’impréparation, cette réforme semble désormais mieux engagée et devrait porter ses premiers résultats. Mais deux autres réformes essentielles étaient en cours d’élaboration en 2023 : la première porte sur la détermination d’une classification par décret des opérations par niveau de gestion (central ou déconcentré) et identification des compétences en conséquence (ordonnateur central ou territorial) et la seconde porte sur la modification de la nomenclature budgétaire afin d’y incorporer une classification régionale (les crédits classés dans cette catégorie régionale seront donc dès la préparation du projet de budget répartis par niveau de gestion (central ou déconcentré) dans une enveloppe déconcentrée régionale dont la sous-répartition est plus aisée en gestion. De la sorte, les délégations de crédits seront à-même d’être faites automatiquement.
Les autorités guinéennes étudient aussi, dans le cadre de la lettre circulaire sur la déconcentration de 2022, les voies par lesquelles la déconcentration verticale des crédits au niveau local devra être couplée avec une déconcentration horizontale au niveau des représentants de l’Etat afin que les dépenses de chaque ministère technique soient mieux coordonnées (programmation, exécution). Cette coordination est particulièrement nécessaire pour les opérations dites intégrées qui requièrent la participation de plusieurs ministères et dont la synchronisation est aujourd’hui délicate. La déconcentration doit aussi être intégrée dans le cadre de la programmation pluriannuelle du budget dont la mise en place est en cours de préparation et qui est de nature à apporter une meilleure visibilité sur les dépenses et sur la programmation des crédits.
En conclusion, les dépenses publiques sont l’ensemble des dépenses réalisées par les administrations publiques. Leur financement est assuré par les recettes publiques (impôts, taxes, et cotisations sociales) et par le déficit public. En 2020, les dépenses du gouvernement représentaient environ 40 % du produit intérieur brut. Aujourd’hui, l’administration publique guinéenne connaît d’importants changements, partant de l’administration traditionnelle à la nouvelle administration publique ouverte à toute réforme visant sa modernisation et améliorant sa gestion pour mieux servir un citoyen de plus en plus averti. Ces changements sont nécessaires dans un environnement économique et social de plus en plus exigent. C’est bien cet environnement qui a fait de l’Europe de l’Ouest et des pays anglo-saxons des pionniers en matière d’adoption de l’approche managériale dans leur secteur public.
Dr MAMADOU ALIOU BAH, Inspecteur Principal des Impôts
