La loi fiscale s’inscrit essentiellement dans la procédure d’élaboration et d’adoption de la Loi des Finances Initiales (LFI). L’élaboration de la loi fiscale relève du gouvernement. Plusieurs grandes directions du Ministère de l’économie, des finances et du Budget jouent un rôle privilégié dans le cadre de l’élaboration de la loi fiscale : il s’agit notamment de la direction du Budget qui anime et coordonne la préparation du projet de loi de finances avec la direction générale des impôts qui a notamment pour rôle d’assister l’exécutif lors des débats parlementaires sur les sujets fiscaux ainsi que de l’ensemble des autres ministères avec la multiplication des dépenses fiscales. De nombreuses idées fiscales émanent de l’administration même si certaines initiatives prennent leur source dans des propositions d’organismes comme d’organisations socio-professionnelles comme Chambre de commerce et Patronat, de fiscalistes comme les Cabinets de Conseillers ou encore de personnalités politiques.
Cependant, c’est la ou le ministre de l’Économie, des finances et du Budget ; et plus particulièrement la direction du Budget qui lui est rattachée, qui a la charge d’élaborer chaque année le projet de loi de finances. Le PLF est élaboré un an avant son application (année N-1). Il tient compte du programme national budgétaire et remis à la commission parlementaire Guinéen ; et de la loi de programmation de finances publiques (LPFP). La procédure d’élaboration du PLF comporte trois étapes : une phase administrative, une phase d’arbitrage et débat d’orientation des finances publiques ainsi qu’une phase parlementaire.
La procédure d’élaboration du PLF commerce en janvier de l’année N-1 par une phase administrative. Cette première phase permet au Premier Ministre de réunir les Ministres afin d’identifier les mesures en matière de dépenses et de recettes qui serviront d’ossature au PLF. Cette esquisse de budget pour l’Etat débouche sur la rédaction d’une lettre de cadrage envoyée par le Premier Ministre à ses différents Ministres. La lettre de cadrage comporte les orientations à respecter en matière de dépenses pour l’année à venir. Les différents Ministres doivent s’en inspirer pour préparer leurs demandes de crédits c’est-à-dire les autorisations de dépenses.
La préparation du PLF se poursuit pendant les mois de février à mai par un cycle de réunions et de conférences. Ce cycle commence par des réunions techniques où la direction du Budget analyse avec les Ministres les résultats de l’exécution de la loi de finance initiale de l’année précédente ainsi que leurs besoins en matière de dépenses pour l’année à venir. Cette phase de préparation budgétaire se poursuit au mois de mars par des conférences de performance où la direction du Budget établit avec les Ministères les indicateurs de résultat servant à mesurer la réalisation des objectifs que les administrations sont en mesure de se fixer.
La première phase d’élaboration du PL s’achève par des conférence budgétaires et fiscales où la direction du Budget négocie avec les Ministères pour fixer les montants de crédits et les emplois qui pourront leur être alloués ainsi que les dépenses fiscales qui leurs seront rattachées. La première phase d’élaborations du PLF s’achève par la constitution de dossiers d’arbitrage afin de trancher les points de divergence entre la direction du Budget et les Ministères.
La seconde étape d’élaboration du PLF se déroule de juin à septembre. Elle commence par une phase d’arbitrage où le Première Ministre tranche les points de désaccord subsistant entre le Ministre de l’économie, des finances et du Budget et les autres Ministres. A l’issue de ces arbitrages, le Premier Ministre envoie à chaque Ministre une lettre plafond où figure le montant des crédits et les emplois qui leurs sont attribués. Fin juin, le parlement est consulté pour donner son avis sur les choix budgétaires arrêtés par le gouvernement dans le cadre de l’organisation d’un débat d’orientation des finances publiques (DOFP). Le DOFP s’appuie sur des documents, notamment un rapport présenté par l’exécutif au législateur sur l’évolution de l’économie nationale et les orientations en matière de finances publiques. La deuxième étape du PLF s’achève aux mois de juillet et d’août par la rédaction du PLF qui présente dans les grandes lignes les dépenses et les recettes de l’Etat ainsi que les annexes qui l’accompagnent comme celle relative aux dépenses publiques.
La troisième phase d’élaboration du PLF commence par des étages préliminaires. Ainsi, au mois de septembre le PLF est soumis pour avis au Commission Economique et Sociale qui se prononce sur la légalité des mesures envisagés. Le PLF est ensuite présenté en septembre au conseil des Ministre pour adoption, puis exposé aux journalistes et au parlement.
Ces étapes préliminaires se poursuivent par l’examen du PLF au parlement. Le PLF est en principe déposé sur le bureau de l’Assemblés nationale au plus tard le premier du mois d’octobre. C’est la commission des finances qui prépare la discussion budgétaire. Le parlement dispose d’un délai global de 70 jours pour analyser, amender et voter la PLF selon la Constitution. L’Assemblée nationale se prononce en première lecture dans un délai de 40 jours ; le temps restant est consacré à la recherche d’un accord. La Constitution prévoit que les députés n’ont pas le droit de créer de dépenses nouvelles et de supprimer des ressources en revanche, ils peuvent proposer de les augmenter. Le PLF peut être voté selon différentes procédures ; la plus utilisée est la procédure accélérée selon la Constitution et le gouvernement peut demander la réunion d’une commission mixte paritaire à l’issue de l’examen en première lecture du PLF par l’Assemblée nationale afin de proposer un texte sur les articles qui n’ont pas été adopté dans des termes identiques par l’Assemblée.
Après l’adoption du PLF, la Cour Constitutionnelle peut être saisi d’un contrôle de constitutionnalité de ses dispositions. Après le contrôle du respect des articles de la LFI aux dispositions de la Constitution et de la LOLF, la loi de finances est promulguée par le président de la République et publiée au Journal Officiel (JO).
DR MAMADOU ALIOU BAH, Inspecteur Principal des Impôts.
