Guinée : l’apport du secteur minier au développement économique

Une étude publiée en mars 2011 intitulée « Les enjeux de la gouvernance du secteur minier en Guinée ». Avec un mandat de la coopération internationale allemande de faire un état des lieux sur les enjeux de la gouvernance du secteur minier en identifiant des pistes pour une assistance à l’Etat et aux institutions non étatiques dans le domaine de la bonne gouvernance dans le secteur, les auteurs de l’étude ont développé un aspect important dans le contexte guinéen qui est l’apport du secteur minier au développement économique.

La rédaction de guineepolitique dans sa rubrique « Rapports » a jugé nécessaire d’extraire cette partie du rapport pour une large diffusion. Il faudrait cependant replacer les données dans leur contexte.

Le poids du secteur minier dans le développement économique peut être analysé d’une part au niveau national à travers les ressources mobilisées par l’Etat et injectées dans le développement et d’autre part à partir des ressources fiscales locales et philanthropiques mobilisées et investies dans le développement communautaire.

L’apport du secteur aux finances publiques

En moyenne, les recettes minières ont représenté 21,94% des recettes globales de l’Etat sur les 10 dernières années. Le graphique ci-dessous montre que les recettes minières ont été maintenues à un niveau acceptable entre 2000 et 2001 (moyenne de 24%). Entre 2002 et 2004, le niveau s’est fortement détérioré pour se retrouver à un plancher de 14,04% en 2003. Par la suite le taux s’est fortement amélioré et c’est ce qui s’est traduit par un pic de 27,97% en 2006 et il s’en est suivi une tendance à la baisse jusqu’en 2009.

Il apparaît clairement que l’Etat n’a pu profiter entièrement des avantages financiers du secteur minier en raison de la nature des accords conclus avec les sociétés minières. Les recettes fiscales générées par le secteur ont sensiblement diminué durant les trois premières années de la décennie alors qu’elles étaient de l’ordre de 40% dans les années 90. Ce déclin est la résultante de l’allègement de la taxation du secteur minier après l’adoption du code minier de 1995 dont l’objet était de libéraliser le secteur. Ainsi, le niveau actuel d’imposition et de réglementation est déterminé par une approche cas par cas. Le code minier n’est utilisé que comme une référence. Toutes les conventions qui ont été négociées dans la décennie 2000 ont été réalisées sur une base ad hoc souvent avec des acteurs pas toujours imprégnés du secteur. En outre, dans certains cas les régimes d’imposition ont changé considérablement sur une base provisoire ou ad hoc, alors que les conventions existantes étaient en vigueur. La résultante de ces pratiques est que les conditions d’imposition n’ont jamais été les mêmes pour les sociétés minières. Des changements généralement négociés dans des conditions non transparentes se sont toujours produits.

La conséquence de ces pratiques est, pour le moment, la non-conformité des revenus tirés de l’industrie minière guinéenne aux standards internationalement acceptés. En effet, le taux moyen des recettes de l’Etat par rapport aux exportations minières sur les 10 dernières années est de 12,47% (voir graphique ci-dessous). Les revenus miniers représentent 21,94% des revenus globaux de l’Etat, en dessus du taux des mines par rapport au PIB (5,2%). De manière notoire ces taux cachent une performance faible et une décroissance de la capacité de taxation de l’Etat.

Parmi les six sociétés minières actuellement en activité en Guinée, une seule la CBG, avec une participation étatique de 49%, paie environ 85% du total des revenus miniers que l’Etat perçoit. Les autres sociétés versent des impôts et taxes qui représentent en moyenne entre 3 et 5% de leurs ventes brutes. Cette situation constitue un problème réel et résulte d’une mauvaise gestion du secteur qui a prévalu durant les 10 dernières années. Ainsi, les revenus sont largement en deçà de la moyenne internationale de 15%.

Certaines sociétés minières sont soupçonnées de manipulations comptables pour dissimuler leurs bénéfices réels. Ces faits sont souvent combinés avec le transfert injuste de prix qui est souvent pratiqué dans la chaine de valeur de la bauxite. Car, les groupes miniers qui opèrent dans ce secteur sont aussi les leaders mondiaux dans la chaine bauxite-alumine-aluminium. Ainsi, ils transfèrent des coûts entre les éléments de la chaine de valeur et font apparaître des profits là, où la fiscalité est plus souple. Pour le moment l’Etat guinéen ne dispose pas des ressources humaines nécessaires pour lui permettre de maîtriser les coûts de production réels des sociétés minières et de déceler ainsi ces pratiques. Les solutions doivent comporter la relecture du code minier, la mise en place de la réglementation requise et le renforcement des capacités du MEF et du MMG pour qu’ils jouent efficacement leurs rôles autant lors des négociations que lors du contrôle et du suivi des opérations.

Par l’intermédiaire des recettes budgétaires de l’Etat, le secteur minier assure l’équivalent de 15,88% des dépenses pro-pauvres (santé, éducation, eau potable, développement des infrastructures et autres secteurs prioritaires). Ce niveau des dépenses est largement en deçà des standards de la sous-région de 40%.

L’apport au développement socioéconomique des zones minières

Avant d’analyser les interventions des différents acteurs dans le développement communautaire au niveau des zones minières, il est important de se pencher sur l’existence d’une stratégie nationale.

Stratégie de développement économique durable des zones minières

Actuellement la seule stratégie nationale de développement communautaire qui est considérée comme une politique nationale est l’approche développée par le Programme d’Appui au Communautés Villageoises (PACV). Elle est orientée sur le déroulement d’un processus de planification participative qui permet à la communauté d’élaborer son Plan de Développement Local (PDL) et un Plan d’Investissement Annuel (PIA) dont la mise en oeuvre relève exclusivement de la responsabilité du Conseil Communal. L’aspect le plus important pour cette approche est l’apprentissage de la maîtrise d’ouvrage et de la maitrise d’oeuvre exercée par les structures communales et les liens de redevabilité entre ces structures et les communautés locales. Cette approche a été mise en oeuvre par le PACV lors de la phase pilote et durant les deux phases de mise en oeuvre (PACV 1 et 2), et les résultats ont été assez éloquents.

Lors de la conception de la deuxième phase du PACV, des réflexions assez poussées ont été entamées quant à la possibilité de mettre en place un deuxième guichet pour financer les activités économiques locales dont les porteurs sont les acteurs dynamiques économiques privées (activités agropastorales, petites transformations, autres activités génératrices de revenus etc.). Cette ouverture du PACV à la prise en charge du développement économique local a nécessité la révision du schéma institutionnel avec l’introduction des départements ministériels en charge des activités agropastorales à travers leurs démembrements au niveau régional et préfectoral en vue d’appuyer et d’accompagner la demande du guichet productif émanant essentiellement des organisations agropastorales. La complexité de la mise en oeuvre de ce nouveau mécanisme, utilisant les structures de gestion de la commune, a amené le gouvernement et les principaux bailleurs de fonds à abandonner cette ouverture du Programme aux activités économiques.

La même problématique de promotion d’un développement durable se pose avec acuité au niveau des zones minières. Même s’il reste évident que les besoins en infrastructures sociocommunautaires (écoles, postes et centres de santé) restent assez importants, la présence de la société minière s’accompagne avec l’apparition d’autres besoins (aménagement et développement urbain, gestion de l’environnement, création d’emplois, développement de petites et moyennes entreprises locales pour répondre à des sollicitations de la société minière, développement des activités agropastorales pour répondre aux besoins de consommation urbaine, fermeture de mines etc.). C’est dans ce cadre que le MMG, en partenariat avec la Chambre des Mines de Guinée (CMG) a été appuyé par la Banque Mondiale à travers l’utilisation des fonds CommDev pour réaliser une étude portant sur « le Cadre de Développement Communautaire pour le Secteur Minier en Guinée ». Cette étude a abouti à la proposition d’une approche qui se décompose en cinq phases :

• Des études référentielles de base favorisant une meilleure connaissance du contexte,
• Un plan d’engagement multipartenaire décrivant les contraintes, les actions à entreprendre et les engagements de tous les partenaires,

• Une évaluation de l’impact environnemental et social qui permet d’établir les impacts positifs et négatifs sur les communautés et de préparer un plan de gestion de ces impacts,

• Un plan d’action de réinstallation des communautés, et
• Un plan de développement communautaire qui est la synthèse des différentes phases.

A notre avis, la problématique du développement communautaire des zones minières doit être une préoccupation du MMG et du Ministère chargé de la décentralisation. Il ne s’agit pas de créer une direction spécifique qui risque d’être plombée par des entraves bureaucratiques.

La structure idéale serait de créer une Cellule de Coordination d’un Comité Consultatif rattachée au Secrétariat Général du MMG, dont la mission se limite à servir de Secrétariat au Comité en charge du développement économique des zones minières. Ce comité aura la charge, entre autres, de :

• Réfléchir sur une stratégie nationale de développement des zones minières en se basant sur les stratégies nationales et sectorielles ;
• Promouvoir la mise en oeuvre de la stratégie lors de la phase développement d’un projet minier ;

• Promouvoir les approches PPP pour le développement des zones minières ;
• Appuyer la mise en oeuvre des projets de développement des zones minières ;
• Renforcer les capacités des structures déconcentrées de l’Etat dans les zones minières pour un meilleur suivi de la mise en oeuvre des projets de développement dans les zones minières ;

• Assurer le suivi et l’évaluation des projets de développement des zones minières ;
• Capitaliser les différentes expériences en vue d’améliorer de façon permanente la stratégie.

Pour réaliser ces différentes activités, le comité sera présidé par le Secrétaire Général du MMG et sera composé de la CMG, des directeurs nationaux des structures du MMG qui sont impliquées dans cette problématique (DNM et le CPDM), de la Direction Nationale de la Décentralisation (DND), de la Direction Nationale du Développement Local (DNDL), de la Direction Nationale de l’Environnement (DNE), de la Direction Nationale de l’Urbanisme (DNU) et de la Direction Nationale du Budget (DNB).

La base de réflexion pour la stratégie et l’approche de développement communautaire sera celle du PACV. La mission du Comité sera de l’adapter aux besoins spécifiques des zones, notamment dans les domaines suivants : aménagement et développement urbain, gestion de l’environnement, création d’emploi, développement de petites et moyennes entreprises (PME) locales pour répondre à des sollicitations de la société minière, développement des activités agropastorales pour répondre aux besoins de consommation urbaine et fermeture de mines. Ce qui implique que l’approche en matière de formulation de la demande sera de type participatif et le PDL sera aussi l’outil de planification pour la mise en oeuvre des activités. Cela nécessite aussi qu’en plus des approches participatives classiques, des approches thématiques visant l’identification des besoins spécifiques soient réalisées pour permettre à la collectivité de disposer d’un PDL global.

Les ONGs internationales et locales qui disposent de réelles capacités dans la mise en oeuvre des projets et programmes de développement communautaire seront sollicitées pour la maîtrise d’oeuvre et la réalisation des activités.

Contribution du secteur au développement communautaire

A défaut d’une stratégie nationale de développement des zones minières, les sociétés et les acteurs locaux ont développé des approches assez variées pour appuyer le développement de leurs zones d’intervention. Trois types d’interventions ont été recensés : les interventions par le biais de l’administration locale, les approches projets et les interventions directes qui sont proches du philanthropisme.

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