De mon séjour dans l’Hexagone, j’écris ces quelques lignes pour la nouvelle structure du Ministère de l’économie, des finances et du budget. Pour la deuxième année consécutive, la Guinée se présente en janvier sans budget. Pendant quelques semaines il faudra se contenter d’une loi spéciale, adoptée fin décembre. Mais il s’agit d’une simple rustine budgétaire, en attendant le vote définitif de la loi de finances pour 2026, certainement d’ici à la fin février. En reconduisant temporairement le budget 2025, la loi spéciale permet uniquement de continuer à lever l’impôt, de payer les fonctionnaires et d’emprunter. Mais c’est une solution coûteuse pour les finances publiques, sans doute de l’ordre de plusieurs milliards de franc-Guinéen (les chiffrages divergent selon les sources). Ce coût s’explique notamment par le fait que le gouvernement et le CNT ont élaborés, sont décalées dans le temps, mais aussi que les recettes fiscales ne pourront pas être perçues durant cette période transitoire. Quant à la loi de finances pour 2026, la plupart des dispositions fiscales qu’elle contiendra ne pourront s’appliquer qu’à compter de 2027, pour l’imposition des revenus de 2026, faute d’avoir été votée en 2025. Le cadrage budgétaire permet de faire la projection des dépenses sur une période triennale et d’élaborer le Tableau des Opérations Financières de l’Etat (TOFE). Le Budget est l’instrument par excellence aux mains de l’Etat pour atteindre ses objectifs. Les actions du gouvernement définissent le niveau des dépenses publiques mais tout en restant cohérentes avec les ressources disponibles Recettes.
En fin d’année 2025, les recettes fiscales nettes attendues sont plus de 14 876.3 milliards de Franc-Guinéen. Ce montant équivaut à un taux de pression fiscale (TPF) de 13% dont 8.3% proviendraient des recettes futures d’impôts et 5.7% de la douane. Cette bonne performance sera favorisée par l’augmentation des recouvrements des arriérés fiscaux. La loi organique relative aux lois de finances est un texte juridique qui fixe le cadre des lois de finances en Guinée. En tant que loi organique, elle a une valeur supérieure à la loi ordinaire ; dans une certaine mesure, elle a aussi une valeur supérieure aux autres lois organiques. Parfois qualifiée de « Constitution financière », elle remplace le précédent cadre juridique, datant de 1959, et vise à moderniser la gestion de l’État. A moyen terme, le TPF moyen prévu s’évaluerait à 13.5% bien que l’augmentation envisagée soit dégressive : 0.5 en 2020, 0.4 en 2021 et 0.2 en 2022. Entre 2019 et 2022, il est attendu un écart de 1.1 point passant de 12.3% à 13.4%. Les recettes non fiscales, quant à elles, se stabiliseront autour de 0.2% du PIB à court et à moyen terme bien qu’elles aient été surestimées en 2024.
Les Dépenses
Pour l’année 2024, la part des dépenses totales dans le PIB est estimée à 17.7%, soit en baisse de 1.3% par rapport à la prévision initiale. En effet, malgré la révision à la hausse de certains postes par rapport aux estimations initiales, notamment la solde, la pension et les transferts et subventions ; les performances attendues au niveau des Administrations fiscales et douanières compenseront cet accroissement des dépenses. En 2025, les dépenses totales sont évaluées à 9 014.0 milliards de GNF soit +25.5% par rapport à 2018. Les dépenses sociales, quant à elles, représenteront 1.3% du PIB passant de 434 milliards de GNF à 615 milliards de GNF, soit une hausse de +41.7%. A moyen terme, les dépenses totales se stabiliseraient aux alentours de 19.7% du PIB et les dépenses sociales de 1.7%.
Le Déficit Budgétaire
Pour 2023, il est prévu s’établir à -4.7% contre -3.3% en 2024. A l’horizon 2026, son niveau moyen devrait environner autour de -4.9% lequel excède de 0.9 point la cible de -4.0%. L’article 34 de la constitution de 2025 renvoie également à une loi organique, mais la direction du budget se hâta de rédiger une ordonnance qui fut promulguée en vertu des pouvoirs exceptionnels accordés au gouvernement pour la mise en place des nouvelles institutions (ancien article 92 de la constitution). On ne modifie pas le régime des lois de finances sans un fort influx politique. L’initiative aurait pu venir du gouvernement inspiré par les services du ministère des finances qui avaient de bonnes raisons de vouloir modifier certains aspects d’une ordonnance qui, au fil du temps, avait pris des rides et montré des lacunes. La préoccupation lancinante de la maîtrise des dépenses et de l’équilibre des comptes ne trouvait pas d’inscription en droit interne, la flexibilité de l’ordonnance de 2010 fut probablement la cause déterminante de sa permanence. Il faut, en effet, souligner que la réforme guinéenne se situe dans un mouvement beaucoup plus général de révision de la gestion publique et du fonctionnement des États parce que dans toutes les économies développées se retrouvent les mêmes maux. Volontiers présentés comme l’expression de doctrines néo-libérales, ces processus s’expliquent bien davantage par les graves dysfonctionnements des économies publiques, notamment la perte de maîtrise sur les dépenses et l’explosion de la dette. De façon moins convaincante, l’article 4 de la LOLF exige que les décrets établissant des rémunérations pour services rendus par l’État soient ratifiés par la prochaine loi de finances afférente à l’année concernée, alors que l’article 5 de l’ordonnance de 2015 laissait cette matière au seul pouvoir réglementaire. Et si l’ordonnance abandonnait la trésorerie et la gestion de la dette au ministre des Finances, tenu par un cadre légal très vague, la LOLF impose que le placement des disponibilités de l’État, l’émission, la conversion et la gestion des emprunts soient effectués conformément à des autorisations annuelles générales ou particulières données par la loi de finances de l’année. Derrière l’apparente technicité des règles budgétaires se dessine toujours une conception du rôle des finances publiques et de leurs finalités économiques. Nous proposons de distinguer trois époques qui ont, chacune, attribué une fonction prioritaire au droit financier sans effacer les précédentes, ce qui donne à ce droit son aspect stratifié et sa complexité. Au moment de la conception de la LOLF, deux grandes fonctions étaient validées par l’histoire et l’opinion générale était que seules leurs modalités méritaient d’être revues. Or, elles ne suffisaient plus à conduire correctement les politiques financières à la fin du XXIe siècle et il a donc fallu en ajouter une nouvelle.
L’ordre financier et régulation économique
Pendant une brève période fut édifié un ordre budgétaire et fiscal nouveau. Près de dix et demi après, on découvrit que le budget devait aussi servir à obtenir un certain ordre économique. La recherche d’un ordre financier fondé sur un petit nombre de principes budgétaires structurants et organisé par des règles comptables claires répond, à une demande politique qui était l’objet d’un consensus ainsi que dans la haute fonction publique qui en était proche : mettre de l’ordre et de la clarté dans les comptes et de la sagesse dans les choix budgétaires. À son tour, la LOLF renforce l’ordre budgétaire légal en encadrant plus sévèrement les pouvoirs accordés au gouvernement pour modifier, en cours d’exercice l’autorisation budgétaire par voie réglementaire. Elle aménage certains principes et en rajoute de nouveaux (la sincérité). Elle annonce un perfectionnement de la comptabilité publique à laquelle sont consacrés, pour la première fois dans une loi organique, plusieurs articles (27 à 31).
Dr MAMADOU ALIOU BAH, Inspecteur Principal des Impôts
