L’impôt est établi à partir des éléments fournis par les contribuables dans des déclarations remises à l’administration. C’est le principe du « système déclaratif ». En contrepartie, l’administration s’assure que ces éléments sont exacts en contrôlant leur sincérité. La loi en vigueur est le point de départ de l’Administration des impôts. Le contrôle fiscal demeure une des actions fondamentales pour rétablir la justice quand l’impôt dans sa gestion est accepté par la majorité. C’est pourquoi l’Administration fiscale recourt au contrôle fiscal pour contraindre le contribuable à respecter ses obligations fiscales. Le contrôle permet de lutter contre la fraude et de contribuer à une saine concurrence. Chacun doit payer ce qu’il doit, mais pas plus. S’il est contrôlé, le contribuable doit pouvoir discuter et faire valoir ses arguments. Le contrôle des éléments déclarés est la nécessaire contrepartie du système déclaratif. La loi définit les modalités du contrôle et les garanties accordées au contribuable. L’administration est garante de la bonne application de la loi fiscale sous le contrôle du juge. Les méthodes et moyens de contrôle doivent être adaptés à la dimension des entreprises et à l’importance des enjeux du trésor. Si pendant longtemps, la contrainte et la menace de sanctions étaient les seuls remèdes appliqués pour favoriser le civisme fiscal, aujourd’hui, des efforts doivent être déployés pour créer une véritable démarche de qualité de vérification fiscale en matière de TVA, depuis la préparation des contrôles, jusqu’à leurs conséquences, en passant par les contrôles eux-mêmes, avec une meilleure réactivité. Une meilleure qualité de la vérification signifie une évolution des méthodes de contrôle et une réduction des contraintes pour les contribuables vérifiés. Les orientations stratégiques de la politique de vérification fiscale de la TVA doivent être définies autour de trois objectifs : l’objectif dissuasif qui consolide le civisme de tous les contribuables, l’objectif budgétaire qui vise à recouvrer avec rapidité et efficacité l’impôt éludé, l’objectif répressif qui sanctionne les comportements frauduleux. Une meilleure acceptation des contrôles par les contribuables doit être recherchée, grâce à la prévention des incidents, à la résolution des conflits et à la simplification des procédures pour les personnes contrôlées.
L’amélioration de l’organisation de la sélection et de la programmation des dossiers à vérifier
La maîtrise de la sélection et de la programmation du contrôle fiscal est un facteur essentiel pour l’amélioration de la qualité des opérations et par conséquent pour une meilleure acceptation du contrôle. Pour y parvenir, l’administration doit utiliser des méthodes de sélection internes, qui impliquent un examen du dossier par l’agent des impôts dans son bureau et d’autres méthodes de sélection, dites externes.
La mise au point d’un contrôle efficace depuis le bureau
Ce contrôle doit être développé au niveau du service chargé de la gestion des dossiers. Il s’effectuera régulièrement au sein de ce service. Il consistera notamment à vérifier l’existence et le caractère complet des déclarations, documents et pièces justificatives qui doivent être fournies par les redevables. Ces opérations s’étendront au contrôle sur pièces consistant en un recoupement périodique entre les informations contenues dans la déclaration du contribuable et son dossier fiscal mis à jour par le service. Le contrôleur pourra utiliser les renseignements figurant au dossier du contribuable et les informations qu’il pourra collecter auprès du contribuable lui-même ou auprès de tiers. Les contribuables sont tenus de répondre aux demandes de renseignements, d’éclaircissements ou de justifications, formulées par l’administration fiscale et relatives aux déclarations qu’ils ont souscrites. Le défaut de réponse ou bien la réponse lacunaire ou imprécise équivalente à un refus, peut être sanctionnée par la taxation d’office du contribuable, sur une base d’imposition évaluée unilatéralement par le fisc. Aux mêmes fins de contrôle, le service pourra prendre connaissance des documents détenus par les contribuables ainsi que par les tiers. Ce droit de communication peut s’exercer à l’égard des organismes en relation avec le contribuable, et notamment les entreprises, les banques et les administrations. Ce contrôle permettra à l’administration de : rectifier certaines erreurs, insuffisances et omissions qui seront décelées au vu des dossiers. Au moyen du contrôle sur pièces, le service vérifiera que tous les contribuables ont déposé leurs déclarations (recherche des contribuables défaillants). En outre, il rectifiera les erreurs ou dissimulations apparaissant dans les éléments de calcul de l’impôt. Ces redressements seront opérés à partir de la déclaration elle – même, des documents figurant au dossier et des divers éléments recueillis par l’administration.
Sélectionner le dossier en vue d’un contrôle externe.
Nous avons souligné l’indifférence des agents aux défaillances déclaratives. Or, la recherche des contribuables qui ont tenté d’échapper à leurs obligations est un autre volet essentiel de la vérification fiscale en matière de TVA. En matière de TVA, la recherche des contribuables défaillants peut être opérée distinctement par voie informatique. Le système rapproche la liste des contribuables figurant au répertoire des entreprises et identifie ainsi les contribuables défaillants. Grâce à cette méthode, la recherche des contribuables défaillants étant opérée au rythme de dépôt des déclarations, le décalage dans le temps entre le délai de dépôt des déclarations et la production de la liste des contribuables est faible. Le service gestionnaire du dossier peut décider d’engager une procédure de taxation d’office, ou bien une vérification de comptabilité. Précisons que les travaux d’assiette et de contrôle sur pièces sont effectués, au niveau du service de la gestion. Les contrôles externes sont effectués par les inspecteurs du service contrôle fiscal.
Mieux cibler les contrôles en les orientant sur les dossiers à forts enjeux
Pour être efficace et remplir son rôle dissuasif et répressif, le contrôle fiscal doit s’appuyer sur une sélection fine et pertinente, adaptée à tous les types d’anomalies que l’on peut rencontrer. Cette sélection doit être effectuée à l’aide d’outils informatiques permettant de traiter une masse d’informations importantes dans des délais très courts et de façon exhaustive. La sélection doit permettre, dans un premier temps, d’identifier les dossiers qui présentent des anomalies ou qui pourraient révéler des fraudes. La programmation consisterait ensuite à choisir, parmi les dossiers sélectionnés, ceux qui feraient l’objet d’un contrôle. Afin d’éviter une trop grande dispersion des actions, l’administration fiscale pourrait, chaque année, élaborer à travers une sélection pertinente une programmation des opérations à contrôler. L’objectif à rechercher à travers la sélection des dossiers serait de privilégier l’efficacité du contrôle. Pour ce faire, des méthodes rationnelles de sélection doivent être établies. Les méthodes rationnelles de sélection des dossiers font appel à un traitement informatique et définissent des critères objectifs : Variations dans le montant des disponibilités dégagées ; Fixation, par le service contrôle, d’un seuil d’imposition. Les contribuables qui dépassent ce seuil ou s’en approchent seront sélectionnés en vue du contrôle sur pièces ; Exécution dans le passé d’une opération de contrôle. Dans ce cas, on sélectionnera à nouveau le dossier, afin de s’assurer que le contribuable a correctement exécuté les rectifications découlant du précédent contrôle. Le service du contrôle pourra ainsi s’assurer que le contribuable qui a bénéficié de la cascade n’a pas déduit à nouveau les rappels de TVA. S’il s’avère que le contribuable n’a pas tiré les conséquences normales du précédent contrôle, un nouveau contrôle sera programmé. L’assistance de l’informatique dans la sélection des dossiers à contrôler contribuera à mieux rationaliser les choix. L’administration pourra mettre en place de logiciels lui permettant de traiter les informations contenues dans les déclarations en vue de détecter les anomalies susceptibles d’orienter le dossier vers le contrôle et d’identifier les contribuables défaillants. Ces logiciels intégreront des ratios comparatifs, et faciliteront la sélection en fonction de critères objectifs. Ils permettront, entre autres : de comparer les grandeurs comptables et les ratios d’une entreprise sur plusieurs exercices ; d’analyser la situation d’un contribuable par un crédit de TVA intermittent ou permanent, la réalisation d’opérations à l’exportation ; de tester l’opportunité d’un critère donné (par exemple, le logiciel permettra d’identifier les personnes ayant demandé d’importants remboursements de crédits de TVA) ; de détecter les personnes accoutumées à ne souscrire leurs déclarations qu’après mise en demeure ; de relever des discordances par rapport à des paramètres financiers ou fiscaux préétablis ; d’établir un rapport d’analyse et un tableau de ratios qui aideront l’inspecteur à procéder à sa sélection. La programmation du contrôle doit obéir à un certain nombre de principes qui peuvent paraître contradictoires mais qui sont, en réalité, complémentaires : une programmation équilibrée sélective, centralisée comportant des axes de programmation définis par l’administration centrale. L’administration doit disposer de plusieurs procédures lui permettant d’obtenir des renseignements ou de procéder à des recoupements. La sélection résultant de l’action des services : exploitation de renseignements recueillis auprès d’autres administrations ou à l’occasion de visites dans les entreprises. L’exercice du droit de communication constitue la plus importante d’entre elle et c’est elle qui pourrait, avec plus de rigueur de la part de l’administration, produire les effets escomptés. Le droit de communication autorise les agents des impôts à collecter des informations auprès de tiers puis à les opposer au contribuable contrôlé pour établir des redressements. La décision de lancer une vérification fiscale ne doit pas être le fruit d’un hasard. Elle doit relever d’une décision de programmation de certains dossiers, qui doit s’inscrire elle-même dans la politique générale du contrôle fiscal. Cette politique doit être exprimée dans une note annuelle de la Direction Générale des Impôts, dictée par les décisions politiques et les grandes évolutions économiques ou sociales. Mais, au-delà de ces considérations d’ordre conjoncturel, la politique du contrôle fiscal doit respecter les objectifs du contrôle, c’est-à-dire être l’instrument d’une juste répartition de la charge fiscale, et être le garant du respect d’une concurrence loyale. A titre d’exemple, citons certains axes de programmation qui doivent illustrer les priorités actuelles de l’administration : le contrôle du secteur informel, la maîtrise des crédits induits de TVA reportés à tort, la recherche de contribuables défaillants etc. Tous les inspecteurs sont compétents pour faire des propositions de vérifications ; mais il serait mieux, pour éviter une dispersion des actions et des choix mal orientés, de mettre en place une section spécialisée dans cette activité de programmation. La programmation peut résulter de deux propositions : les agents en charge des déclarations souscrites par les contribuables opèrent des contrôles de cohérence, exploitent, à travers l’informatique, les banques de données. Au vu des anomalies constatées dans les déclarations, ou en cas de défaillance dans le dépôt des obligations obligatoires, les services gestionnaires rédigent des fiches de proposition. La fiche de proposition comportera différentes informations concernant : les renseignements généraux sur l’entreprise (nom, adresse, année création, CA, résultats d’une précédente vérification), le respect (ou non) des obligations déclaratives, les motifs de sélection. Ces motifs sont, par nature très divers. Citons, entre autres exemples, l’insuffisance de chiffre d’affaires par rapport au montant des achats revendus, les crédits de TVA anormaux et fréquents, les discordances constatées lors du rapprochement des déclarations TVA etc. La fiche de proposition ainsi établie par le service gestionnaire sera soumise à l’approbation du chef de service. Cette fiche est ensuite transmise au service contrôle pour décision d’inscription au programme. La section à créer, au niveau du service de contrôle, spécialisée dans la programmation, inspirée par les axes de la politique générale du contrôle fiscal, elle exploitera les renseignements issus des méthodes de sélections externes et tous les renseignements transmis par les services de recherches. Elle procédera également au contrôle sur pièces de dossiers importants, afin de déceler des dossiers nécessitant la coordination de l’action de plusieurs services. Chaque chef de section établira chaque année ses propositions motivées de vérifications, en application de la note de cadrage établie pour l’ensemble du service de contrôle et correspondant aux enjeux du contrôle des assujettis. Cette section prendra également en compte, les dénonciations spontanées émanant des personnes s’estimant lésées, victimes d’une injustice ou de celles peu scrupuleuses (voisin jaloux, concurrent déloyal…). Ne devront être prises en compte et examinées que les dénonciations qui contiennent des indications suffisamment précises sur des agissements présumés frauduleux. Les informations de cette nature donneront lieu à une analyse et, éventuellement, à une enquête du service avant toute proposition de programmation. La décision de programmation relèvera du chef de service contrôle qui jugera de la pertinence des propositions reçues et de leur adéquation avec les enjeux nationaux.
Pour accroître les chances de réussir l’amélioration du contrôle fiscal de la TVA en guinée, il est utile à partir des tenants et des aboutissants de la première partie de ces propositions de projeter quelques grands principes afin de renforcer la qualité et la consolidation de la vérification fiscale de la TVA.
Dr Mamadou Aliou BAH, Inspecteur Principal des Impôts.
